美國的制造業(yè)回流政策在每輪政策刺激的初期均能取得一定成效，但所面臨的國內(nèi)市場需求不足、國際競爭壓力增大、產(chǎn)業(yè)人才和技術(shù)短缺、環(huán)境和社會成本增加等制約因素也日益凸顯，從而制約了這些政策獲得進(jìn)一步的效果

【資料圖】

從占總用電量比例來看，2022年全美工業(yè)部門用電占比為25.8%，甚至低于2013年制造業(yè)回流政策密集出臺前的26.5%，更遠(yuǎn)低于主要新興經(jīng)濟(jì)體的工業(yè)部門用電占比

即便刺激政策出臺14年之久，美國工業(yè)部門在總體用電中也遠(yuǎn)未重新上升到主導(dǎo)地位

作為制造業(yè)回流重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的原生金屬產(chǎn)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)、其他運(yùn)輸設(shè)備產(chǎn)業(yè)、機(jī)械產(chǎn)業(yè)，年復(fù)合增長率均低于或遠(yuǎn)低于GDP年復(fù)合增長率

2023年初，美國不僅工業(yè)用電量在同比下降，總用電量也在同比下降，這表明美國的制造業(yè)回流遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果

文 | 王杰鋒

現(xiàn)代制造業(yè)是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。它在提供充足就業(yè)崗位、增加國民收入、促進(jìn)貿(mào)易平衡等方面發(fā)揮著重要作用，對于推動科技創(chuàng)新、培育新興產(chǎn)業(yè)、提升國家安全和國際影響力更是具有無可替代的功能，因此是一個國家綜合實(shí)力和競爭力的重要體現(xiàn)。

上世紀(jì)后半葉經(jīng)濟(jì)全球化時代開啟之后，不少發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)資本集團(tuán)為了降低成本和提高效率，將大量制造業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家并因此攫取了高額利潤。但是，制造業(yè)的大規(guī)模外流也導(dǎo)致這些國家出現(xiàn)制造業(yè)空心化、就業(yè)減少、技術(shù)落后、供應(yīng)鏈缺少彈性等問題。

隨著全球政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生變化和新冠疫情暴發(fā)，一些發(fā)達(dá)國家開始重新調(diào)整自己的制造業(yè)戰(zhàn)略。它們尋求通過貿(mào)易、稅收、投資、技術(shù)、能源等多種措施來將海外的制造業(yè)部分或全部遷回本土或“友鄰”地區(qū)，以提升自身的經(jīng)濟(jì)韌性和安全保障，解決制造業(yè)空心化問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)，提升國家競爭力。

在所有尋求制造業(yè)回流的發(fā)達(dá)國家中，美國是最為焦慮、最不遺余力的一個。從奧巴馬政府到拜登政府，近幾屆美國政府都將“重振制造業(yè)”作為美國再工業(yè)化戰(zhàn)略的重要組成和經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)，采取的措施包括提高進(jìn)口商品關(guān)稅、提供本土產(chǎn)品稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)創(chuàng)新、推動清潔能源和新能源汽車等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，期望以此重新提振美國的工業(yè)水平、減少巨額貿(mào)易逆差、適應(yīng)新一輪產(chǎn)業(yè)革命，最終達(dá)到增強(qiáng)美國國家安全和競爭力的目的。

位于美國得克薩斯州奧斯汀的蘋果公司材料回收實(shí)驗(yàn)室（2023年3月16日攝） 徐劍梅攝/本刊

制造業(yè)回流政策的三個階段

美國“制造業(yè)回流”戰(zhàn)略有其深厚的政策傳統(tǒng)和歷史根源。

1791年美國首任財(cái)政部長漢密爾頓就在向國會提交的《關(guān)于制造業(yè)問題的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)應(yīng)高度重視制造業(yè)發(fā)展，并提出“工業(yè)立國”思想。此后美國曾多次進(jìn)行過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，積極適應(yīng)技術(shù)變革和市場變化，曾經(jīng)為美國發(fā)展成為世界強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

在這些政策的指引和扶持下，19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，美國從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會，在以重工業(yè)為主導(dǎo)的第二次工業(yè)革命中成為全球工業(yè)強(qiáng)國。20世紀(jì)中期到后期，美國從工業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)社會，在以輕工業(yè)為主導(dǎo)的第三次工業(yè)革命中成為全球服務(wù)強(qiáng)國。20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，美國從服務(wù)社會轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⑸鐣?，在以信息技術(shù)為主導(dǎo)的第四次工業(yè)革命中率先成為全球創(chuàng)新強(qiáng)國。

在這些歷史階段中，美國都通過制定和實(shí)施相應(yīng)的政策和法規(guī)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，保持了經(jīng)濟(jì)的增長和國際競爭力的提升。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，美國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)：全球化持續(xù)推進(jìn)、科技快速發(fā)展，加速了全球產(chǎn)業(yè)鏈重組分工的深化，帶動了新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命的全面爆發(fā)，在傳統(tǒng)制造轉(zhuǎn)變?yōu)橹悄苤圃?、綠色制造、柔性制造等新型制造模式的大趨勢下，美國制造業(yè)尤其是在新能源、信息通信、人工智能、生物技術(shù)等新興技術(shù)領(lǐng)域，不僅面臨傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家的激烈競爭，更面臨著新興經(jīng)濟(jì)體的強(qiáng)烈沖擊。20多年來，美國大量制造業(yè)企業(yè)和就業(yè)崗位持續(xù)流失，制造業(yè)占美國經(jīng)濟(jì)的比重不斷下降。

在這樣的背景下，美國政府重新審視制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和地位，并提出以制造業(yè)回流為主要抓手的再工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo)，希望通過推動產(chǎn)業(yè)回流來修復(fù)和提升美國制造業(yè)的競爭力。

根據(jù)近幾屆美國政府不同的政策側(cè)重點(diǎn)和特征，大致可以將美國制造業(yè)回流政策分為三個階段：

奧巴馬政府時期：實(shí)行以振興傳統(tǒng)制造業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和支持科技創(chuàng)新為主要內(nèi)容的再工業(yè)化政策。

金融危機(jī)爆發(fā)后，奧巴馬政府為了盡快擺脫經(jīng)濟(jì)衰退和高失業(yè)率的困境，將制造業(yè)作為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和就業(yè)增長的關(guān)鍵領(lǐng)域，出臺了《美國復(fù)蘇和再投資法案》（2009）、《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》（2009）、《重振美國制造業(yè)框架》（2009）、《先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃》（2011）、《先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃》（2012）、《制造業(yè)創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃》（2013）、《振興美國先進(jìn)制造業(yè)2.0版》（2014）、《國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（2016）等一系列法律法規(guī)和行動計(jì)劃，旨在通過增加公共投入、提供稅收優(yōu)惠、建立創(chuàng)新中心、培養(yǎng)人才等方式，重點(diǎn)推動傳統(tǒng)制造業(yè)如汽車、鋼鐵等的轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展清潔能源、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)。

特朗普政府時期：實(shí)行以保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)、減少對外依賴和強(qiáng)化貿(mào)易談判為主要內(nèi)容的貿(mào)易保護(hù)主義政策。

特朗普在競選期間提出了“讓美國再次偉大”的口號，上臺后他將重振制造業(yè)作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民族主義和重商主義的重要手段，出臺了《買美國貨、雇美國人》（2017）、《制造業(yè)就業(yè)主動性計(jì)劃》（2017）、《美國機(jī)器智能國家戰(zhàn)略》（2017）、《工業(yè)能力報(bào)告》（2018）、《工業(yè)基礎(chǔ)和供應(yīng)鏈彈性報(bào)告》（2018）、《美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略》（2018）、“美國制造周”等一系列政策和措施，旨在通過提高關(guān)稅、限制進(jìn)口、退出或修改多邊貿(mào)易協(xié)定、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方式來提高競爭壁壘，保護(hù)本土制造業(yè)尤其是能源、汽車、鋼鐵、半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)免受外國沖擊，減少對外部供應(yīng)鏈的依賴，增加國內(nèi)生產(chǎn)和就業(yè)，并試圖通過強(qiáng)硬的貿(mào)易談判迫使其他國家做出讓步，縮小美國貿(mào)易逆差。

拜登政府時期：實(shí)行以重建基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型和維護(hù)多邊合作為主要內(nèi)容的可持續(xù)發(fā)展政策。

拜登政府上臺后，面對新冠疫情、氣候變化、社會不平等等諸多挑戰(zhàn)，將制造業(yè)作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和社會公正的重要領(lǐng)域，出臺了《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案》（2021）、《確保未來由美國工人在美國制造》（2021）、《芯片與科學(xué)法案》（2022）、《通脹削減法案》（2022）等一系列法案和行政命令，旨在通過增加財(cái)政支出、提高企業(yè)稅率、修繕基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展清潔能源、擴(kuò)大社會福利等方式，來推動傳統(tǒng)制造業(yè)如交通、建筑等產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)發(fā)展新能源汽車、半導(dǎo)體等新興產(chǎn)業(yè)，并加強(qiáng)與盟友和伙伴的多邊合作，尋求以此加速美國制造業(yè)回流。

總體來看，美國的制造業(yè)回流政策在每輪政策刺激的初期均能取得一定成效，但所面臨的國內(nèi)市場需求不足、國際競爭壓力增大、產(chǎn)業(yè)人才和技術(shù)短缺、環(huán)境和社會成本增加等制約因素也日益凸顯，從而制約了這些政策獲得進(jìn)一步的效果。

工業(yè)用電占比甚至低于十年之前

一個發(fā)達(dá)的國家應(yīng)該是一個擁有強(qiáng)大生產(chǎn)力的現(xiàn)代化工業(yè)國家。衡量一個國家的工業(yè)水平有一個重要的指標(biāo)：工業(yè)用電量。

工業(yè)用電量是指一定時期內(nèi)一個國家或地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)活動所消耗的電能數(shù)量，其水平反映了該經(jīng)濟(jì)體工業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率的實(shí)際情況，其變化趨勢則是評估工業(yè)發(fā)展?jié)摿头较虻南刃兄笜?biāo)。

根據(jù)美國能源信息署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2022年工業(yè)部門的電力消耗為1.01萬億千瓦時，同比增長僅約0.7%，總千瓦時數(shù)比2000年低約5.3%。

從占總用電量比例來看，2022年全美工業(yè)部門用電占比為25.8%，同樣低于2000年的31%，甚至低于2013年制造業(yè)回流政策密集出臺前的26.5%和2013~2022年占比平均值26.2%，更遠(yuǎn)低于主要新興經(jīng)濟(jì)體的工業(yè)部門用電占比。

按部門對比，2022年美國工業(yè)部門用電總量低于商業(yè)部門的1.37萬億千瓦時和居民部門的1.42萬億千瓦時，即使算上工業(yè)部門自發(fā)電量1400.05億千瓦時也未及其他部門，顯示出即便刺激政策出臺14年之久，美國工業(yè)部門在總體用電中也遠(yuǎn)未重新上升到主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)“再工業(yè)化”目標(biāo)。

從具體產(chǎn)業(yè)看，奧巴馬政府的政策重點(diǎn)在于復(fù)蘇和發(fā)展汽車、清潔能源、航空等產(chǎn)業(yè)，特朗普政府側(cè)重于保護(hù)和擴(kuò)張石油、天然氣、煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，拜登政府則著眼于半導(dǎo)體、電動汽車、人工智能、生物技術(shù)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和競爭。

然而，根據(jù)國際能源署的最新可用數(shù)據(jù)，2020年美國工業(yè)部門中，化學(xué)、原油和天然氣、制漿和造紙、基本金屬、食品、非金屬礦物制品、塑料和橡膠制品、紡織品、汽車制造業(yè)和精煉石油產(chǎn)品等十大行業(yè)占工業(yè)用電量的比重為86%，近三屆美國政府重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)在工業(yè)用電量排名中均未取得長足進(jìn)步。

這一點(diǎn)也從各制造業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值中得到了體現(xiàn)。根據(jù)美國國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究所2022年10月發(fā)布的《制造業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2021年全美工業(yè)分類11個耐用品產(chǎn)業(yè)中只有1個產(chǎn)業(yè)的年復(fù)合增長率超過同期GDP年復(fù)合增長率（4.2%），為計(jì)算機(jī)及電子產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)（6.62%），而作為制造業(yè)回流重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的原生金屬產(chǎn)業(yè)（3.65%）、汽車產(chǎn)業(yè)（1.83%）、其他運(yùn)輸設(shè)備產(chǎn)業(yè)（0.93%）、機(jī)械產(chǎn)業(yè)（0.14%），年復(fù)合增長率均低于或遠(yuǎn)低于GDP年復(fù)合增長率。8個消耗品產(chǎn)業(yè)的情況更為糟糕，其中只有3個增加值高于2006年的水平，分別為塑料及橡膠制品產(chǎn)業(yè)（年復(fù)合增長率0.60%）、石油和煤炭產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)（0.54%）、食品/飲料/煙草制品產(chǎn)業(yè)（0.38%），其余均為負(fù)值。

另一組數(shù)據(jù)顯示，2023年1~2月，美國總用電量為6135億千瓦時，同比下降4.4%。其中：

居民用電為2458億千瓦時，同比下降8.1%，占比40.06%；

商業(yè)部門為2109億千瓦時，同比下降1.4%，占比34.38%；

工業(yè)部門為1556億千瓦時，同比下降2.3%，占比25.37%；

運(yùn)輸部門為11.17億千瓦時，同比下降1.2%，占比0.18%。

2023年初，美國不僅工業(yè)用電量在同比下降，總用電量也在同比下降，這表明美國的制造業(yè)回流和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。

美國再工業(yè)化的難點(diǎn)

美國的制造業(yè)回流是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，之所以目前仍未取得明顯成效，主要受限于以下幾個因素：

首先，重振制造業(yè)需要相對完整的產(chǎn)業(yè)體系、具有競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條和雄厚的物流、通信等基礎(chǔ)設(shè)施配套，而建立這樣一套齊全的發(fā)展框架并非短時間內(nèi)所能完成。

在經(jīng)濟(jì)全球化和自由貿(mào)易的背景下，美國的高端制造業(yè)要與發(fā)達(dá)國家競爭，中低端制造業(yè)要與蓬勃發(fā)展的新興經(jīng)濟(jì)體競爭，在勞動力成本、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)鏈和基礎(chǔ)設(shè)施等重要方面已經(jīng)不具有優(yōu)勢的情況下，美國的制造業(yè)即使回流了，也不太可能重新建立起競爭優(yōu)勢。

其次，金融驅(qū)動發(fā)展的邏輯和路徑依賴嚴(yán)重阻礙制造業(yè)回流。

從美國的GDP構(gòu)成來看，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)只占GDP的1%，第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)的占比只有19%，第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)占比80%。美國的金融產(chǎn)業(yè)占據(jù)了其經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，也是其全球霸權(quán)的重要工具，表明美國是典型的靠金融驅(qū)動發(fā)展的帝國。

金融產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)勢和過度發(fā)展，削弱了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投入和創(chuàng)新，導(dǎo)致了制造業(yè)空心化、技術(shù)流失、就業(yè)減少、供應(yīng)鏈斷裂等問題。同時，過度發(fā)展的金融產(chǎn)業(yè)追求短期利潤和高回報(bào)，導(dǎo)致企業(yè)和投資者對制造業(yè)的投資意愿和耐心降低，使得制造業(yè)的長期發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級受阻。另外，過度發(fā)展的金融產(chǎn)業(yè)也長期影響著美國政府的政策制定和執(zhí)行，導(dǎo)致美國政府對金融的監(jiān)管和風(fēng)險防范不足，對財(cái)富分配和社會公平不重視，這些都不利于美國實(shí)現(xiàn)真正的再工業(yè)化。

第三，美國再工業(yè)化面臨著國內(nèi)政治分歧和阻力。

在美國，不同的政黨、利益集團(tuán)和地區(qū)對于再工業(yè)化的必要性、可行性和優(yōu)先性有著不同甚至相互沖突的看法和訴求。例如，民主黨傾向于支持環(huán)保、勞工權(quán)益、社會福利等議題，共和黨則傾向于支持減稅、放松監(jiān)管和自由市場等議題，這些對立的政治立場往往導(dǎo)致在制定和執(zhí)行再工業(yè)化相關(guān)政策時出現(xiàn)分歧和僵局。

在與制造業(yè)密切相關(guān)的具體產(chǎn)業(yè)政策上，兩黨的分歧也十分嚴(yán)重。比如，能源領(lǐng)域民主黨傾向于推動清潔能源的發(fā)展，而共和黨傾向于支持傳統(tǒng)能源的開發(fā)；貿(mào)易領(lǐng)域民主黨傾向于利用多邊貿(mào)易體系和規(guī)則，而共和黨傾向于實(shí)行單邊貿(mào)易保護(hù)和制裁；教育和培訓(xùn)領(lǐng)域民主黨傾向于增加公共教育的投入和普及，而共和黨傾向于支持私立教育的發(fā)展和競爭。

這些政治分歧和阻力不僅影響了再工業(yè)化的效率和效果，也增加了再工業(yè)化的成本和風(fēng)險。

第四，美國的保護(hù)主義政策將反噬制造業(yè)回流。

當(dāng)今世界政治經(jīng)濟(jì)格局正經(jīng)歷著深刻的變革，美國的制造業(yè)回流政策具有明顯的保護(hù)主義和單邊主義色彩，違背了全球合作發(fā)展的潮流趨勢。這不僅會引發(fā)貿(mào)易摩擦、技術(shù)競賽、地緣沖突等問題，更會反噬美國自身，急劇抬高其再工業(yè)化成本，削弱其供應(yīng)鏈彈性。如果美國不能走上開放融通、合作共贏的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，其再工業(yè)化的戰(zhàn)略目標(biāo)很可能成為“空中樓閣”。■

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