國企改革再清源

國企改革初衷，即擺脫經(jīng)營困境和提高效益，已經(jīng)得以實(shí)現(xiàn)。如今改革到了新的階段，這已經(jīng)不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財(cái)政體系重構(gòu)的國資改革。

此次“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”，中國的國有企業(yè)替代人民幣匯率，成為中美對(duì)話核心議題。在5月4日公布的成果清單中，中方承諾提高國有企業(yè)紅利上繳比例，增加上繳利潤的國企數(shù)量，并將國有資本經(jīng)營預(yù)算納入國家預(yù)算體系，這讓外界頗為意外，懷疑美國干涉中國內(nèi)政。

而在業(yè)界看來，美國擔(dān)心中國國企利潤節(jié)節(jié)攀升，造成不公平競爭，大量利潤留存企業(yè)，會(huì)抑制中國國民收入，進(jìn)而影響消費(fèi)升級(jí)，阻礙通過內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，因此冀望從外部給中國國企改革施壓。而中國高層也意識(shí)到，借此外力，以紅利上繳為起點(diǎn)，優(yōu)化國有資本布局、實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制重構(gòu)正當(dāng)其時(shí)。

重啟國企改革呼聲再起

國企改革是中國改革進(jìn)程中一個(gè)頗受爭議的話題。今年以來，重啟國企改革的呼聲再次鵲起。

2月27日，世界銀行與國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)布《2030年的中國》，該報(bào)告涉及國企改革與紅利返還問題，一時(shí)輿論熱議;“兩會(huì)”期間，“國企要不要再改革”亦成為代表委員討論的焦點(diǎn);4月初博鰲亞洲論壇上，美國前財(cái)長保爾森指出，國企改革事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)長期增長的成敗，破除國企壟斷，降低國企在國民經(jīng)濟(jì)中的比重，是中國面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

輿論之所以如此關(guān)注國企改革，深層次原因是憂心國企改革方向模糊，動(dòng)力減弱，利益固化。如今“做強(qiáng)做大”的國企高管似乎沒有繼續(xù)改革的動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)“保值增值”的國資委也缺乏繼續(xù)改革的動(dòng)力。一時(shí)間，國企改革要不要繼續(xù)推進(jìn)?改革的方向是什么?如何選擇改革路徑?國有資本變現(xiàn)如何與財(cái)政預(yù)算體系重構(gòu)相協(xié)調(diào)?坊間諸多爭議引起高度關(guān)注，一個(gè)基本共識(shí)是，已經(jīng)到了必須厘清改革思路，再啟國企改革的時(shí)候了。

回顧國企改革30多年來，從上世紀(jì)80年代的“放權(quán)讓利”，到90年代的“抓大放小”、“三年脫困”、股份制改造與建立現(xiàn)代企業(yè)制度，如今，國有企業(yè)數(shù)量減少而經(jīng)濟(jì)效益顯著提升。在市場(chǎng)化浪潮的錘煉下，國有企業(yè)不再是政府的附屬體，而是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競爭主體。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1998年到2010年，國有企業(yè)的戶數(shù)占比從39%下降到4.5%; 2002年到2011年，中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到28萬億元;營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元，成績是顯而易見的。

國資委副主任邵寧曾指出，在“三年脫困”之前，國有企業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)的包袱和社會(huì)穩(wěn)定的隱患。1994年，中國最大的500家國有企業(yè)全年銷售收入的總和，還不如美國通用汽車公司一家的銷售收入。而2011年公布的世界500強(qiáng)企業(yè)中，中央企業(yè)已有38家榜上有名。一些國有企業(yè)已經(jīng)成為國內(nèi)市場(chǎng)“巨無霸”，在世界上也越來越引人矚目。上 世紀(jì)八九十年代國有企業(yè)效率低下、包袱沉重、技術(shù)落后、資不抵債被迫破產(chǎn)的困局業(yè)已紓解。

也就是說，國企改革的初衷，即擺脫經(jīng)營困境和提高效益，已經(jīng)得以實(shí)現(xiàn)。不過，改革附帶的歷史遺留問題依然在發(fā)酵，諸如國有經(jīng)濟(jì)布局分散、戰(zhàn)線過長、國有資產(chǎn)管理體制不順等問題。在今年的政府工作報(bào)告和前不久發(fā)布的《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中，中央對(duì)國有企業(yè)改革做了新的部署，高層推進(jìn)國企改革的決心很明確。

那么，下一步國企改革的大方向是什么?業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，中國國有企業(yè)追求市場(chǎng)化、商業(yè)化以及利潤最大化動(dòng)機(jī)的“經(jīng)濟(jì)人”行為，已成積習(xí)。這也意味著，改革到了新的階段，這已經(jīng)不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財(cái)政體系重構(gòu)的國資改革。

不過，目前坊間論及國企改革時(shí)，多將國企改革、國有資本布局、國家財(cái)政體制重構(gòu)、政府監(jiān)管模式改革等不同層面的問題混為一談，而相關(guān)爭論也因議題失焦，往往是各執(zhí)一詞，莫衷一是。由此，曾任國資委主任的李榮融也抱怨：“為什么國有企業(yè)搞不好的時(shí)候你們罵我，現(xiàn)在我們國有企業(yè)搞好了你們還是罵呢?”

新的改革難點(diǎn)是國資進(jìn)退

中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征等學(xué)者提出，國有資產(chǎn)應(yīng)首先從“退”入手，有序退出，退出之際方知國有資本的盤子究竟多大，國有企業(yè)應(yīng)該存留多少家。

他主張，對(duì)競爭性行業(yè)，國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)不再依附國有企業(yè)的實(shí)物形態(tài)，而是以自由流動(dòng)的國有資本形態(tài)控股與分紅，政府不再干預(yù)企業(yè)決策和內(nèi)部事務(wù);對(duì)自然壟斷性行業(yè)，則放開準(zhǔn)入門檻，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管模式重塑;對(duì)涉及自來水、電力、燃?xì)?、醫(yī)藥等公用事業(yè)領(lǐng)域，可采取PPP(公眾、民營合作制)或者“授權(quán)經(jīng)營”等方式取代行政管理;而最后事關(guān)國計(jì)民生的領(lǐng)域，則屬國有資本“退無可退”之地，也即是國有企業(yè)生存之域。該領(lǐng)域不以營利為目的，主要提供一般企業(yè)無力生產(chǎn)、不愿意生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，此類國企也被學(xué)者稱為“公益型國企”。

《大學(xué)》有云：“國不以利為利，以義為利也。”國家以服務(wù)民生為己任，即使付出一定的效率損失代價(jià)，也應(yīng)不惜國家財(cái)政補(bǔ)虧。在諸如義務(wù)教育、民眾教化、農(nóng)田水利等這類民資不愿涉足的領(lǐng)域，正是“公益型國企”大顯身手之天地。事實(shí)上，公益型國企早已存在于歐美等發(fā)達(dá)國家。這些企業(yè)并不將追求利潤最大化作為唯一目標(biāo)，更多的是把國有企業(yè)作為提供公共服務(wù)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一種特殊工具。

由此，可以清楚看出，此“退”非彼“退”，非國有企業(yè)之退，而是國有資產(chǎn)之退，是資本的概念而非企業(yè)的概念?？梢灶A(yù)見，如此布局之后，類似新加坡淡馬錫那樣的中國投資公司將不斷涌現(xiàn)，或投資海外，或持股私企。國有企業(yè)并不一定必須是國家經(jīng)營，可以“國有國不營”，而國有資產(chǎn)亦可以經(jīng)由民企經(jīng)營保值增值。

以國有資本戰(zhàn)略布局的視野俯瞰全局，方易厘清國企、國有資本、財(cái)政體系重構(gòu)三個(gè)層面的改革關(guān)系。如此，方能明晰國有資本 “保值增值”的真義：國有資本就是要在應(yīng)該賺錢的地方賺錢，以股份、控股、分紅、國家主權(quán)財(cái)富基金等資本形式進(jìn)入，“保值增值”才能保全民眾的既得利益。

進(jìn)而，國有資本可以以退為進(jìn)，補(bǔ)足社保和公益性基金所需，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。

中國正值轉(zhuǎn)型時(shí)期，“未富先老”導(dǎo)致未來社保基金缺口龐大。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的研究表明，目前中國全國養(yǎng)老金缺口大約1.3萬億元，缺口將在2035年左右達(dá)到高峰，每年會(huì)產(chǎn)生1000億元的“窟窿”。

應(yīng)對(duì)這么大的“窟窿”，只有依靠國有資本這塊“補(bǔ)天石”。除了加大國企利潤分紅力度外，還可通過變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金中，填補(bǔ)“虧空”。近年來，國資委大力推進(jìn)國企整體上市，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，不僅可使國有資本處于可變現(xiàn)狀態(tài)，保證國家不時(shí)之需，同時(shí)也進(jìn)一步完善了企業(yè)微觀治理結(jié)構(gòu)。

長遠(yuǎn)而言，國有資本的進(jìn)退，應(yīng)與國家財(cái)政體制的再改革相匹配。目前已經(jīng)到了恢復(fù)國企紅利的公共財(cái)政屬性之時(shí)。把國有資本預(yù)算與國家經(jīng)常預(yù)算統(tǒng)一，稅收與利潤放在一起，將大大提升政府的財(cái)政調(diào)遣能力。經(jīng)常預(yù)算出現(xiàn)困難，資本項(xiàng)下資金可及時(shí)補(bǔ)足。這將使國家資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)更趨合理。

因此，國企改革再出發(fā)，更深層的含義是國家財(cái)政體制的建設(shè)和國家財(cái)政能力的重構(gòu)。此次中美對(duì)話中，中方承諾的提高國企分紅比例正是財(cái)政體系重構(gòu)的題中應(yīng)有之義。

如此，國資委將不再是國有企業(yè)的管理委員會(huì)，而是國有資本配置的機(jī)構(gòu)。財(cái)政部亦不再是出納與會(huì)計(jì)的身份，而真正是國家財(cái)政統(tǒng)籌規(guī)劃的機(jī)構(gòu)。這樣的戰(zhàn)略布局，需要“頂層設(shè)計(jì)”和高層的決策勇氣。

國有資本的進(jìn)退離不開政府職能的轉(zhuǎn)變。目前，公眾對(duì)國企的意見，主要是國有資本借助國有企業(yè)的實(shí)物形態(tài)擴(kuò)張，依賴行政特權(quán)獲取利潤，導(dǎo)致市場(chǎng)不公平競爭。當(dāng)國有企業(yè)的存在不再以營利為目的之時(shí)，政府也就從建設(shè)型政府變?yōu)楣卜?wù)型政府，更多行使社會(huì)管理職能，而國有企業(yè)以往所負(fù)擔(dān)的社會(huì)功能全部轉(zhuǎn)由社會(huì)擔(dān)負(fù)。“卒走卒路，馬走馬路”，國企改革的思路與路徑抉擇將進(jìn)一步厘清。

中美對(duì)話傳遞出的信號(hào)表明，國有資本進(jìn)退已成為國際對(duì)話焦點(diǎn)。美國等國家認(rèn)為中國國家資本主義的擴(kuò)張，即國有資本借助國有企業(yè)的實(shí)物形態(tài)擠壓民營資本，對(duì)民主基礎(chǔ)是一種破壞。

同時(shí)，隨著中國國企海外投資額逐步擴(kuò)大，美國等國家認(rèn)為中國國企享受政府權(quán)利獲取低廉資源，造成了國際企業(yè)間的不公平競爭。美國財(cái)長蓋特納在此次對(duì)話中就批評(píng)國企享有巨額政府補(bǔ)貼及各項(xiàng)“不公平”的政策傾斜。

據(jù)了解，美國正在要求經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)研究“限制各國政府對(duì)國有企業(yè)支持”的 “競爭中立框架”，該框架包括一整套政策建議，從稅收中立、債務(wù)中立、規(guī)則中立、保證國有企業(yè)與私營企業(yè)的利潤率具有可比性等方面入手，確保國有企業(yè)和私營企業(yè)能夠公平競爭。一旦該框架成為具有全球約束力的國際公約，中國國企的海外之路將更形蹇促。

當(dāng)此內(nèi)外情勢(shì)，決策宜早為之計(jì)，果斷重啟國企改革，將其導(dǎo)入國資改革路徑，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化運(yùn)作，與國家財(cái)政體制改革相配套，則國企“正名”有望，國資進(jìn)退可期。

國企改革轉(zhuǎn)入國資改革

隨著改革形勢(shì)的發(fā)展，國企改革思路應(yīng)當(dāng)及時(shí)由如何經(jīng)營國企，轉(zhuǎn)向國有資產(chǎn)的資本化管理

一段時(shí)間以來，中國的國有企業(yè)改革處于低潮期。大家對(duì)國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔(dān)心在流傳，國有企業(yè)也非常困惑。其中有一些是觀點(diǎn)的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進(jìn)改革。

一、企業(yè)做強(qiáng)做大與國有資本有進(jìn)有退

“有進(jìn)有退”指的是國有資本投向的調(diào)整。目前的掣肘在于國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式?jīng)]有資本化，在談到“國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退”時(shí)，往往誤解為“國有企業(yè)有進(jìn)有退”

國有企業(yè)做強(qiáng)做大與國有資本布局調(diào)整，這是改革發(fā)展都必須進(jìn)行的兩件大事。在談到“國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退”時(shí)，往往誤解為“國有企業(yè)有進(jìn)有退”。國企高管對(duì)此十分為難，不知道該怎么“進(jìn)”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。

需要澄清的是，“有進(jìn)有退”指的是國有資本投向的調(diào)整;而企業(yè)的天職則是做強(qiáng)做大。這是兩個(gè)不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業(yè)追求做強(qiáng)做大并不受股東成分和股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響;國有資本從哪些行業(yè)或企業(yè)的進(jìn)退也不受個(gè)別企業(yè)的牽制。

例如，沃爾沃原本是一家瑞典人投資的公司，1999年4月轉(zhuǎn)手到福特;2010年3月福特退出，由吉利收購。投資者在十年內(nèi)兩出兩進(jìn)，而沃爾沃公司依然在發(fā)展。

現(xiàn)在國有資本的功能和個(gè)別企業(yè)目標(biāo)的差異日益明顯。例如，一方面國有鋼鐵企業(yè)制定雄心勃勃的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力做強(qiáng)做大;另一方面，國有資本應(yīng)當(dāng)從部分鋼鐵企業(yè)中退出，轉(zhuǎn)向投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這是作為市場(chǎng)主體的企業(yè)和國有資本投資主體各自理性的選擇。國有資本從產(chǎn)能過剩的行業(yè)退出，并不意味著國家不支持這些行業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí);而企業(yè)做強(qiáng)做大，也不能限制國有資本布局的調(diào)整。

目前的掣肘在于國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式?jīng)]有資本化，“頂層”國有企業(yè)沒有進(jìn)行股份制改制，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)沒有分離。應(yīng)改革國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式，利用公司制度的特點(diǎn)，“解放兩個(gè)自由度”：使國有資本具有流動(dòng)性;保障企業(yè)自主經(jīng)營，做強(qiáng)做大。

二、國有企業(yè)改革主導(dǎo)方面的轉(zhuǎn)移

國企改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)向?qū)ふ覈匈Y產(chǎn)資本化的管理形式，使國有資產(chǎn)“資本化”，由“國有國營”轉(zhuǎn)向“股份制”

如果說在過去較長時(shí)期，國企改革主要是使其從計(jì)劃體制走出，適應(yīng)市場(chǎng)競爭，增強(qiáng)活力的話;那么進(jìn)入新世紀(jì)，盡管企業(yè)自身還有大量改革的任務(wù)，但深層次的改革已經(jīng)轉(zhuǎn)向國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)制度創(chuàng)新。

這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業(yè)。把改革的目光繼續(xù)聚焦于“國有企業(yè)”本身，一方面因?yàn)闆]有抓住要害，而使改革難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展;另一方面，國企因?qū)Υ藷o能為力而倍感困惑和無所適從。

國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，不是以行政的力量改變一個(gè)個(gè)企業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，而是國有資本布局的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。關(guān)鍵要使國有資本具有流動(dòng)性;企業(yè)制度創(chuàng)新進(jìn)一步要做的是使國家所有者轉(zhuǎn)變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權(quán)多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個(gè)點(diǎn)上，就是必須使國有資產(chǎn)“資本化”，由“國有國營”，轉(zhuǎn)向“股份制”。

對(duì)于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢(shì)的發(fā)展，國企改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)及時(shí)由如何經(jīng)營“國有企業(yè)”，轉(zhuǎn)向?qū)ふ夷艽龠M(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的國有資產(chǎn)資本化的管理形式。

三、國有資本有進(jìn)有退與私有化

國有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談;國有資本從某個(gè)企業(yè)退出，也不能與私分國有資產(chǎn)掛鉤

國有資本投向的改變和布局調(diào)整是國家為提高國有資本運(yùn)行效率而采取的主動(dòng)行為。前蘇聯(lián)和東歐的私有化，是將國有財(cái)產(chǎn)無償量化給個(gè)人，據(jù)為個(gè)人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風(fēng)馬牛不相及的兩件事。

三峽工程投資大、周期長，重要的是社會(huì)效益，民營資本無意也無力投入。此時(shí)國有資本投入。當(dāng)電廠發(fā)電、經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)后通過資本市場(chǎng)將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓，以溢價(jià)回收的資金進(jìn)行上游的梯級(jí)開發(fā)。再如上世紀(jì)90年代初為開發(fā)浦東，上海市政府出資建設(shè)了南浦大橋。開通后，以收取過橋費(fèi)的形式將其轉(zhuǎn)讓，政府溢價(jià)收回建設(shè)資金，再投入楊浦大橋。在這過程中不僅國有資本實(shí)現(xiàn)了增值，更重要的是政府以有限的資金加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障了浦東新區(qū)的發(fā)展。

在這類國有股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓(西方把這種現(xiàn)象也叫做“私有化”)過程中，資本形態(tài)的國有資產(chǎn)并未因此而受到侵蝕和傷害。相反，因國有資本布局更加優(yōu)化，而使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進(jìn)一步提高。

因此，國有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談;國有資本從某個(gè)企業(yè)的退出，也不能與私分國有資產(chǎn)掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現(xiàn)蘇東式的私有化，而停止國有資本布局的調(diào)整。

四、關(guān)于“授權(quán)經(jīng)營”與國有資本布局調(diào)整

調(diào)整國有資本布局要做兩件基礎(chǔ)工作：一是將國有資產(chǎn)資本化，委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營;二是取消“授權(quán)經(jīng)營”，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行整體改制，確立企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)地位

上世紀(jì)90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點(diǎn)了“授權(quán)經(jīng)營”的辦法。其含義是國家把部分所有權(quán)交給企業(yè)，以提高企業(yè)的效率和活力。實(shí)際上，在政府層面“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分”產(chǎn)生了諸多弊端;而以“授權(quán)經(jīng)營”的形式在企業(yè)層面的“兩權(quán)不分”也會(huì)帶來很多的問題。因此，這只是當(dāng)時(shí)情況下的權(quán)宜之計(jì)。

“授權(quán)經(jīng)營”使企業(yè)自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實(shí)體企業(yè)的資產(chǎn)存量和增量由內(nèi)部人來配置，只能“滾雪球”，不能調(diào)結(jié)構(gòu)。盡管近年國有企業(yè)也進(jìn)行了較大規(guī)模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國有資本不斷再投入，與民營資本同質(zhì)化、與國家目標(biāo)并不完全一致，有時(shí)甚至很不一致。例如在產(chǎn)能過剩的行業(yè)，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或?yàn)樽非蠖唐诘母呤找娑つ慷嘣?，出現(xiàn)了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現(xiàn)象。

調(diào)整國有資本布局要做兩件基礎(chǔ)工作：一是將國有資產(chǎn)資本化，委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營;二是取消“授權(quán)經(jīng)營”，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行整體改制，確立企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)地位。

五、國有資本發(fā)揮作用的領(lǐng)域和形式

原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進(jìn)入的領(lǐng)域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價(jià)值的重要空間

“國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)命脈”，這是中央認(rèn)定的國有經(jīng)濟(jì)的定位。如果說，進(jìn)入21世紀(jì)前，實(shí)踐這一使命，就是使國有資本大舉進(jìn)入重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)原材料、能源開發(fā)、重要服務(wù)業(yè)、重要制造業(yè)，為工業(yè)化奠定基礎(chǔ)的話，那么今天，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國民經(jīng)濟(jì)命脈”的領(lǐng)域已經(jīng)轉(zhuǎn)向某些社會(huì)產(chǎn)品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等;制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術(shù)進(jìn)步相對(duì)緩慢、科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)、企業(yè)競爭力不強(qiáng);威脅可持續(xù)發(fā)展的是資源約束日益強(qiáng)勁，生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。

此時(shí)，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業(yè)，就踐行“控制國民經(jīng)濟(jì)命脈”的使命而言，已經(jīng)沒有什么意義。

在競爭性領(lǐng)域很難認(rèn)定政府對(duì)某個(gè)行業(yè)是否具有資本控制力就“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈”;也很難確認(rèn)在某個(gè)行業(yè)提高國企占比就能“體現(xiàn)國家控制力”。

目前，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產(chǎn)能，形成對(duì)非公資本嚴(yán)重的擠出;另一方面，在基礎(chǔ)科學(xué)研究、重大科技專項(xiàng)、中小企業(yè)融資、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重要基礎(chǔ)設(shè)施，以及公租房、義務(wù)教育、社會(huì)保障等“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈”領(lǐng)域，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮，一些地方政府不得不再建政府“融資平臺(tái)”。

現(xiàn)在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產(chǎn)業(yè)有序退出，轉(zhuǎn)而充實(shí)那些更加重要的行業(yè)和領(lǐng)域，將產(chǎn)生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進(jìn)入的領(lǐng)域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價(jià)值的重要空間。

六、國有資本與社保和公益性基金

國家可考慮將滯留于一般產(chǎn)業(yè)國有資本的30%，或許50%劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性

中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌沒有像前蘇聯(lián)和東歐那樣“私有化”，留下了一大筆國有資產(chǎn)。這是解決改革發(fā)展必須處理的諸多歷史性難題的寶貴資源?，F(xiàn)在，社會(huì)產(chǎn)品短缺已經(jīng)上升到主要矛盾，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板。

中國國有資本數(shù)量龐大，國家可考慮將滯留于一般產(chǎn)業(yè)國有資本的30%，或許50%劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補(bǔ)充這些領(lǐng)域的投入不足，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。

一方面，這可以大大增加社會(huì)保障性資金來源，有助于在體制轉(zhuǎn)軌最艱難的時(shí)期，保障社會(huì)公平、保住社會(huì)穩(wěn)定的底線;另一方面，公益性基金追求投資回報(bào)的壓力，將成為改善經(jīng)營、完善公司治理的積極力量。

七、行政性壟斷與政府監(jiān)管

設(shè)置國有壟斷、進(jìn)而政府控制壟斷企業(yè)，以此調(diào)控宏觀，有違經(jīng)濟(jì)規(guī)律

政府對(duì)一些行業(yè)設(shè)定行政壟斷(或特許經(jīng)營)，由國有企業(yè)“控制”，其中一個(gè)理由是國企更有社會(huì)責(zé)任意識(shí)，可以實(shí)現(xiàn)國家調(diào)控目標(biāo)。實(shí)踐中出現(xiàn)了三個(gè)問題，一是給企業(yè)設(shè)定多元目標(biāo)，使它們無所適從;二是行政性壟斷意味著低效率，全社會(huì)將被迫為其埋單;三是企業(yè)的國有化與政府監(jiān)管是不同的范疇，沒有替代關(guān)系。

例如，在成品油與石油價(jià)格倒掛時(shí)，企業(yè)惜售，導(dǎo)致大范圍“油荒”;通信運(yùn)營商利用壟斷地位，長期維持高收費(fèi)、低網(wǎng)速;一些處于天然壟斷領(lǐng)域的企業(yè)自行擴(kuò)大壟斷范圍，把與天然壟斷相關(guān)的業(yè)務(wù)泛化為壟斷領(lǐng)域，謀取利益。

如上種種，一方面廣受社會(huì)質(zhì)疑，另一方面，企業(yè)利用政府給的條件謀取利益無可厚非。問題在于，設(shè)置國有壟斷、進(jìn)而政府控制壟斷企業(yè)，以此調(diào)控宏觀，有違經(jīng)濟(jì)規(guī)律;在社會(huì)效益大于企業(yè)效益的領(lǐng)域，企圖依賴國有壟斷、而非制度和監(jiān)管實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，是不可靠的。

宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，是總供給與總需求之間出現(xiàn)了較大的不平衡。把國有企業(yè)作為政府宏觀調(diào)控的工具，以干預(yù)微觀來調(diào)控宏觀，不是科學(xué)合理的途徑;除涉及國家安全的領(lǐng)域外，在社會(huì)效益大于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，可以設(shè)立特許經(jīng)營，但科學(xué)合理的法規(guī)和有效的監(jiān)管是關(guān)鍵。法制不健全、監(jiān)管不到位，國有企業(yè)一樣可能違背公共利益;在監(jiān)管到位的情況下，民營企業(yè)不一定不能進(jìn)入特許經(jīng)營。

八、關(guān)于國有資本的“保值增值”

國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當(dāng)?shù)母叨?，就?huì)產(chǎn)生謬誤。結(jié)果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)

國有資本運(yùn)營的目標(biāo)與一個(gè)個(gè)國有企業(yè)的目標(biāo)是有差別的。在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域把國有資本運(yùn)營的目標(biāo)局限為“保值增值”，似是而非，很容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。

在決定國有資本進(jìn)與退的時(shí)候，經(jīng)?？梢月牭竭@樣的發(fā)問：“在賺錢的行業(yè)為什么要退?” 國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當(dāng)?shù)母叨?，就?huì)產(chǎn)生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構(gòu)筑壟斷地位;維持電信高收費(fèi);銀行在高利差和存款負(fù)利率的情況下繼續(xù)出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目等都是資產(chǎn)增值的辦法。結(jié)果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)。

國有資本的公共性，在投向上體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一類投資是追求財(cái)務(wù)回報(bào)，以投資收益彌補(bǔ)社會(huì)性赤字，保住社會(huì)底線;另一類是實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。例如在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域引領(lǐng)社會(huì)投資、推進(jìn)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、保障經(jīng)濟(jì)和國家安全、支持民生建設(shè)項(xiàng)目等。

再如，亞洲金融危機(jī)時(shí)香港政府為救股市，以上千億港元敞開收購恒生指數(shù)股，在市場(chǎng)回升之后迅速有序退出，解散基金。上世紀(jì)60年代美國政府出資幾百億美元實(shí)施阿波羅登月計(jì)劃，結(jié)果發(fā)展出了一個(gè)完整的航天產(chǎn)業(yè)，至今保持領(lǐng)先地位。

這些都是國有資本實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和矯正市場(chǎng)失靈很好的案例。盡管在良好運(yùn)作情況下，大多數(shù)可以獲得高倍率的回報(bào)，但政府投資的出發(fā)點(diǎn)則不是短期的保值增值，而是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公共目標(biāo)。

九、政府與企業(yè)的親與疏

企業(yè)按所有制和隸屬關(guān)系被分成“三六九等”。在地方保護(hù)主義還沒有解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強(qiáng)化，兩種很強(qiáng)的反市場(chǎng)競爭力量降低了經(jīng)濟(jì)效率、抑制了發(fā)展的潛能

按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關(guān)系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強(qiáng)化。

例如，不同所有制的企業(yè)與政府關(guān)系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業(yè)處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位。

一是它屬“體制內(nèi)”、有“行政級(jí)別”和從政府那里獲得稀缺資源的優(yōu)勢(shì)。如獲得土地、礦產(chǎn)等自然資源，獲得電網(wǎng)、電信等特許經(jīng)營權(quán)，獲得政府投資項(xiàng)目的能力也最強(qiáng)。二是可以方便地獲得銀行貸款。國企產(chǎn)出大約占三分之一，但獲得的銀行貸款約占70%。三是國企在一些上游產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)形成寡頭壟斷，獲得超額利潤。四是即便在競爭行業(yè)，也有市場(chǎng)準(zhǔn)入和行政審批兩道門檻。一些重要產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入條件往往是為大型企業(yè)“量身定制”;而行政審批則和與政府的親疏程度相關(guān)。很多民營企業(yè)因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”。五是政府承擔(dān)了過多的建設(shè)職能，在既有國企之外，通過“融資平臺(tái)”又建立了一批國有企業(yè)，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域民營企業(yè)大都被擠了出去。

實(shí)際上企業(yè)按所有制和隸屬關(guān)系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社會(huì)地位和話語權(quán)，地方國企處于次之地位;外資企業(yè)有較強(qiáng)實(shí)力和話語權(quán)，受到國家和地方的青睞;民營企業(yè)則處于最為不利的地位。

近年來，為“躲避風(fēng)險(xiǎn)”，國企更傾向于在內(nèi)部進(jìn)行交易、形成配套。如為發(fā)展電動(dòng)車，央企在自己圈子內(nèi)組成聯(lián)盟，大手筆投資，建立產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)民營企業(yè)形成了市場(chǎng)壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看做不可信任的企業(yè)群，為規(guī)避“政治風(fēng)險(xiǎn)”，都有遠(yuǎn)離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預(yù)，來“做大”國有企業(yè)，甚至強(qiáng)制盈利的民營企業(yè)被虧損國有企業(yè)兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)民企被擠出的案例。

在地方保護(hù)主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強(qiáng)化，兩種很強(qiáng)的反市場(chǎng)競爭力量降低了經(jīng)濟(jì)效率、抑制了發(fā)展的潛能。

十、關(guān)于“國進(jìn)民退”與“民進(jìn)國退”

摘掉企業(yè)“所有制標(biāo)簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產(chǎn)力的又一次解放

這個(gè)爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政黨和政府追求的絕不是誰進(jìn)或誰退，而是鼓勵(lì)所有企業(yè)公平競爭，都做強(qiáng)做大、所有資本資源都迸發(fā)出發(fā)展的潛能。

爭論的實(shí)質(zhì)不是這個(gè)問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進(jìn)式改革中曾不得不對(duì)不同所有制企業(yè)區(qū)別對(duì)待、輪番政策調(diào)整的做法沒有及時(shí)改變，有些一直延續(xù)至今。

輿論、政府管理和涉及企業(yè)的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經(jīng)上市的股權(quán)多元化的公眾公司，每家企業(yè)都有一個(gè)“所有制標(biāo)簽”，分作“體制內(nèi)”和“體制外”，并對(duì)其有親有疏。這就在市場(chǎng)中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對(duì)立在社會(huì)上進(jìn)一步情緒化，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場(chǎng)。

不平等的競爭條件和政府對(duì)國企的干預(yù)，使民企和國企都有諸多抱怨，都認(rèn)為自己受到了不公正待遇。市場(chǎng)效率來源于市場(chǎng)主體的公平地位和機(jī)會(huì)均等。從建立法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，法律規(guī)定范圍內(nèi)的各類資本都是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的寶貴資源，應(yīng)當(dāng)受到公平的保護(hù);各類資本投資的企業(yè)都會(huì)創(chuàng)造就業(yè)和稅收，應(yīng)當(dāng)獲得平等的競爭地位。

隨著非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民財(cái)產(chǎn)性收入的積累，國有經(jīng)濟(jì)的比重呈下降趨勢(shì)，有人開始擔(dān)心民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否已經(jīng)碰到了“天花板”?面對(duì)種種現(xiàn)象和輿論，民企發(fā)展到一定程度就缺乏安全感，移民和財(cái)產(chǎn)向境外轉(zhuǎn)移的數(shù)量和規(guī)模日益上升。針對(duì)這些現(xiàn)象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲?

我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗(yàn)。重要的途徑是鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)大中等收入階層。此時(shí)，非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。多種所有制經(jīng)濟(jì)公平競爭的理論觀點(diǎn)中央早已確認(rèn)并闡明;國務(wù)院“老36條”、“新36條”也已發(fā)布多時(shí)，但進(jìn)展十分有限。近來，有關(guān)所有制的爭論反而再起。

上世紀(jì)90年代初，有關(guān)“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制掃清了障礙，極大地調(diào)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長潛力;今天，如果能摘掉企業(yè)“所有制標(biāo)簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時(shí)期生產(chǎn)力的又一次解放。

十一、探索親市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式

在一般領(lǐng)域，國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)方式的資本化是進(jìn)一步深化改革重要的突破口

在確立“現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時(shí)，中央一直特別關(guān)注的另一個(gè)問題是國有資產(chǎn)管理如何能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合。早在1993年十三屆三中全會(huì)《決定》就提出，“積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑”。1997年十五大進(jìn)一步指出，“要努力尋找能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式”。2002年十六大再次指出，“進(jìn)一步探索公有制特別是國有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式”。2003年十六屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式”。

迄今為止，我們一直將國有經(jīng)濟(jì)等同于國有企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域把實(shí)物形態(tài)的“國有企業(yè)”作為國有經(jīng)濟(jì)的唯一實(shí)現(xiàn)形式。盡管在部分市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域仍有實(shí)際意義，但隨著改革的深化，在一般領(lǐng)域繼續(xù)以擁有、管理和控制“國有企業(yè)”群，作為國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式，使企業(yè)和政府不斷遇到各種困惑。

將經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，選擇可以用財(cái)務(wù)語言清晰界定、計(jì)量，并具有良好流動(dòng)性、可進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)作的具有公共性的資本化的實(shí)現(xiàn)形式，具有重要意義。銀行業(yè)國有資產(chǎn)資本化管理已經(jīng)取得了較好的效果。在一般領(lǐng)域，國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)方式的資本化是進(jìn)一步深化改革重要的突破口：

一是國有資產(chǎn)資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向擁有和運(yùn)作國有資本;意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。持股機(jī)構(gòu)與投資的企業(yè)建立股東與公司的關(guān)系，政府不再控制和管理;企業(yè)依法成為獨(dú)立市場(chǎng)主體，聚焦于財(cái)務(wù)業(yè)績，在董事會(huì)指導(dǎo)下，在競爭中做強(qiáng)做大。這對(duì)政府和企業(yè)都是又一次解放。

二是資本化的國有資產(chǎn)具有良好的流動(dòng)性，國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進(jìn)有退”來實(shí)現(xiàn)。這種進(jìn)退，原則上不影響企業(yè)的經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。

三是政府?dāng)[脫了與“國有企業(yè)”關(guān)聯(lián)關(guān)系的掣肘，有助于站在超脫地位，進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，提供公共服務(wù);有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對(duì)待各類企業(yè)，消除“所有制鴻溝”，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

四是國有資本可分作兩種投向，兩種運(yùn)作機(jī)制。在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域國家委托專業(yè)投資控股機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)。在一般領(lǐng)域的投資，委托專業(yè)的社會(huì)性投資機(jī)構(gòu)運(yùn)作，追求更高的財(cái)務(wù)回報(bào)。兩類投資各有明確的目標(biāo)，有利于提高效率。

五是國有資本投資收益通過國有資本經(jīng)營預(yù)算，主要用于彌補(bǔ)體制轉(zhuǎn)軌過程中必須解決的那些需要公共財(cái)政支付的歷史欠賬，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。

六是國有資本預(yù)期功能主要通過市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)，而不是以破壞市場(chǎng)機(jī)制為前提。這就使國有資本具有“親市場(chǎng)性”。規(guī)模較大的國有經(jīng)濟(jì)的這種存在，原則上沒有扭曲市場(chǎng)的動(dòng)因，而是維護(hù)市場(chǎng)的力量。

國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但改革的任務(wù)并沒有完成。黨的十四屆三中全會(huì)以來中央對(duì)國有企業(yè)改革的重大理論創(chuàng)新和指導(dǎo)方針是完全正確的。進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，將為體制轉(zhuǎn)軌、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 國企改革 國資改革