散煤是大氣污染治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)，如何取得治理的持久效果，值得探索。

今年是“大氣十條”實(shí)施以來的第五個年頭，也是“大氣十條”第一階段收官考核之年。在供暖季到來的影響下，“無煤化”的推廣給空氣質(zhì)量帶來了重大貢獻(xiàn)，也帶來了液化天然氣的供不應(yīng)求與價格上漲等影響。按照“大氣十條”的要求，目前，全國已有北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙等近20個省份頒布“煤改氣”相關(guān)政策，2+26城市冬季取暖全面禁煤。從年初京津冀劃定“禁煤區(qū)”、禁煤、以電代煤、以氣代煤，到供暖期氣站基礎(chǔ)設(shè)施未按時完工導(dǎo)致居民無法供暖，再到大規(guī)模的“煤改氣”導(dǎo)致天然氣價格瘋漲、造成“氣荒”。

近日，國家能源局綜合司發(fā)出通知要求，既要大力提升供暖清潔率，又要千方百計保障城鄉(xiāng)居民溫暖過冬。通知稱，要因地制宜選擇方式多樣、經(jīng)濟(jì)適用的清潔供暖模式，盡可能替代散燒煤。對于偏遠(yuǎn)山區(qū)等暫時不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，重點(diǎn)利用“潔凈型煤+環(huán)保爐具”“生物質(zhì)成型燃料+專用爐具”等方式替代散燒煤。要在落實(shí)氣源的前提下有規(guī)劃地推進(jìn)，防止出現(xiàn)氣荒”的原則，督促各級供氣企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)夤九c上游供氣商簽訂“煤改氣”供氣協(xié)議，制定“煤改氣”實(shí)施方案和年度計劃，有序推進(jìn)“煤改氣”。

能源局的這則通知，不由讓記者想起近日出現(xiàn)的兩則消息，一是由于供暖需求大幅增加，河北省天然氣供應(yīng)處于嚴(yán)重緊張狀態(tài);一是山西省臨汾市部分城區(qū)發(fā)生供暖遲到現(xiàn)象。問題出現(xiàn)后，河北省緊急實(shí)施天然氣需求側(cè)管理機(jī)制，及時啟動天然氣供應(yīng)橙色預(yù)警;臨汾市各級干部也加班加點(diǎn)攻克難關(guān)，全力做好供暖掃尾工作。那么，為什么在如此艱難的狀態(tài)下，還要大力推進(jìn)“無煤化”呢?

我國煤炭污染到底有多嚴(yán)重

據(jù)不完全統(tǒng)計，我國煤炭集中利用率在60%左右，大量散煤被用作中小鍋爐燃料及農(nóng)村取暖，初步估算全國每年散煤消費(fèi)量在7.5億噸左右。在全國散煤利用中，民用散煤、工業(yè)小窯爐、工業(yè)小鍋爐三分天下，其中農(nóng)村采暖用煤約2億噸，占散煤消費(fèi)總量的27%。散煤民用的核心區(qū)域?yàn)閺V大農(nóng)村地區(qū)，包括城中村、城鄉(xiāng)接合部，消費(fèi)量約2億噸，其中約90%用于冬季采暖。工業(yè)小窯爐散煤消費(fèi)量約2.36億噸，主要來自建筑、陶瓷、磚瓦等行業(yè)。全國35蒸噸及以下的小鍋爐，消耗散煤約2.2億噸。

環(huán)保部曾對京津冀地區(qū)銷售的散煤質(zhì)量進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)煤質(zhì)超標(biāo)普遍，北京超標(biāo)率為22.2%，天津超標(biāo)率為26.7%，河北唐山、廊坊等4個市平均超標(biāo)率為37.5%。研究顯示，燒1噸散煤的大氣污染物排放量是電煤的10倍以上。散煤燃燒是秋冬季重污染天氣頻發(fā)的重要原因，在某些城市部分時段，散煤污染排放甚至超過工業(yè)排放、機(jī)動車排放。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部副主任雷宇曾表示“京津冀地區(qū)，90%以上的散煤用于生活采暖，散煤燃燒對大氣中PM2.5的年均貢獻(xiàn)約為7.2—9.2微克/立方米。”

推行使用清潔能源有什么好處

面對散煤污染，部委、地方紛紛拿出對策，清潔采暖行動持續(xù)推進(jìn)。 國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，京津冀及周邊地區(qū)28個城市，已有400萬戶居民以各種比較“清潔”的方式取暖。今冬以來，華北地區(qū)迄今尚未出現(xiàn)長時間的嚴(yán)重污染天氣，這與“煤改氣”和“煤改電”的大力推進(jìn)有一定關(guān)系。今年11 月，北京PM2.5平均濃度46 微克/平方米，1-11 月北京PM2.5 累計濃度58 微克/立方米，同比下降13.4%，較2013 年同期下降35.6%。京津冀實(shí)施的區(qū)域協(xié)同治理與推行“煤改氣”政策下能源不斷清潔化之成效初步顯現(xiàn)。

根據(jù)2014年國家新修訂的《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，新建燃?xì)忮仩t在顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、汞及其化合物四項(xiàng)指標(biāo)的排放限值較新建燃煤鍋爐分別低60%、83%、33%及100%。與傳統(tǒng)的燃煤爐相比，燃?xì)馊∨谎趸寂欧艃H為傳統(tǒng)燃煤爐的二十分之一。燃?xì)鉅t和燃煤爐之所以存在如此大的差異，主要有兩方面原因，一方面就是原料本身的差異，另一方面二者燃燒方式不同，經(jīng)過改良的燃?xì)鉅t能讓天然氣進(jìn)行更充分的燃燒。因此，“煤改氣”對減少重污染天氣、降低PM2.5平均濃度具有重要作用。

另外，中國海油能源經(jīng)濟(jì)研究院原首席研究員陳衛(wèi)東認(rèn)為中國能源轉(zhuǎn)型是必然趨勢。中國現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入天然氣時代，能源轉(zhuǎn)型越來越不只是純粹的經(jīng)濟(jì)、資源稟賦因素，還有其他諸如政治等因素。世界能源轉(zhuǎn)型不可逆轉(zhuǎn)，整個可再生能源技術(shù)、能源效率的提高讓我們進(jìn)入多元化時代，尤其是能源結(jié)構(gòu)對環(huán)境氣候變化的影響。

各地“無煤化”進(jìn)行時

截至目前，京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市完成以電代煤、以氣代煤300多萬戶，替代燃煤1000多萬噸，淘汰燃煤鍋爐5萬多臺。京津保廊1萬平方公里禁煤區(qū)基本建成。

北京：年內(nèi)將實(shí)現(xiàn)城六區(qū)基本 “無煤化”。2016年，北京市規(guī)劃完成400個村的煤改電任務(wù)，今年這一數(shù)字提高到522個，任務(wù)量提升30%，年內(nèi)將實(shí)現(xiàn)城六區(qū)和南部平原地區(qū)基本 “無煤化”。

天津：“無煤化”任務(wù)由3年改為2年完成。天津全市有121萬戶散煤用戶，“清零”任務(wù)由3年改為2年完成，今年確保完成61萬戶;燃煤鍋爐1.1萬多臺，除達(dá)到特別排放限值或超低排放要求的，其他一律改燃關(guān)停。具體措施有平穩(wěn)推進(jìn)煤改氣、電代煤工程;改燃關(guān)停燃煤鍋爐;按照“一廠一策”原則推進(jìn)“散亂污”企業(yè)治理;不斷細(xì)化揚(yáng)塵面源污染管控等。環(huán)境保護(hù)部12月11日公布數(shù)據(jù)，天津11月PM2.5平均濃度同比下降49%。

河北：完成180萬戶農(nóng)村“無煤化”。加快淘汰燃煤小鍋爐，推動農(nóng)村散煤治理，今年要完成134個縣、180萬戶農(nóng)村煤改電、煤改氣。

山西：11.3萬戶農(nóng)村家庭實(shí)現(xiàn)清潔供暖。據(jù)了解，山西大力實(shí)施散煤清潔化替代，因地制宜實(shí)施100萬戶以上集中供熱和“煤改氣”“煤改電”清潔取暖工程，全省淘汰燃煤鍋爐9739臺。以太原為例，太原市環(huán)保局區(qū)域污染防治處處長宋力介紹稱，截至目前，太原共完成11.3萬戶農(nóng)村清潔供暖改造，其中，“煤改電”的有58個村、1.7萬戶，“煤改氣”的有257個村、10萬戶。

蘭州：“煤改氣”讓村民舒服過冬。蘭州邢臺縣北唐村，600戶1946人。實(shí)施“煤改氣”之前，每年9月份，村里家家戶戶院門口存放著大大小小的煤堆，整個冬季，村里小路上、各家院子里都撒滿了煤渣。今年4月份，邢臺燃?xì)鈱Ρ碧拼鍖?shí)施“煤改氣”，7月份全村村民首次使用上了天然氣。

部分地區(qū)“無煤化”是否操之過急？

“無煤化”這場大工程在部分地區(qū)出現(xiàn)了未按時完工和無氣源供應(yīng)的窘境。進(jìn)入供暖季后，北方的天然氣需求和消費(fèi)量大幅度上升，“供不應(yīng)求”導(dǎo)致燃?xì)鈨r格上漲，多地區(qū)城市燃?xì)夤竟?yīng)告急。

近日，一份題為《關(guān)于對河北大學(xué)附屬醫(yī)院保障供氣的報告》的文件照片在網(wǎng)上流傳，并引發(fā)輿論熱議：河北大學(xué)附屬醫(yī)院被燃?xì)夤鞠逇夂?，院方不得不起草一份向保定市政府求助的文件，稱“燃?xì)夤鞠薅ǖ娜細(xì)饬棵黠@不能滿足醫(yī)院的用氣要求，一旦限氣手術(shù)無法正常進(jìn)行、患者生命難以保障、病患衣物無法消毒，將會產(chǎn)生交叉感染及傳染病爆發(fā)”。隨后，院方經(jīng)過與保定新奧燃?xì)庥邢薰緟f(xié)商，對方承諾保障河北大學(xué)附屬醫(yī)院供氣。

山西忻州市辦理的首起違反大氣污染防治法案件，反而讓忻州環(huán)保和公安等部門站到了風(fēng)口浪尖。據(jù)中新社消息，山西忻州錦興園建筑工地工人王某為夜間取暖，在室外多處燃燒煤炭明火，散發(fā)的煙霾中含有高濃度二氧化硫等有害物質(zhì)，對大氣形成了污染。因違反《大氣污染防治法》、《消防法》有關(guān)規(guī)定，王某被忻府區(qū)公安局作出行政拘留5日決定。

據(jù)中國青年報報道，河北省保定市曲陽縣的最低氣溫一直在零攝氏度以下，多所小學(xué)至今仍未供暖，學(xué)生被迫在室外曬太陽上課，通過室外活動取暖，部分學(xué)生出現(xiàn)凍傷情況。校方稱系今年曲陽縣對所有學(xué)校供暖進(jìn)行“煤改電”改造，工程沒有按時完工所致。為此，河北省教育廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)冬季取暖工作的通知》保障廣大師生安全、溫暖過冬。

人民日報：“無煤化”要統(tǒng)籌兼顧，別讓一家一戶挨凍過冬

人民日報12月5日發(fā)表評論《讓公共政策更有民生溫度》，文稱“煤改氣”“煤改電”等措施，是我國北方地區(qū)改善大氣質(zhì)量的有效手段，從長遠(yuǎn)來看，也是推廣清潔能源、優(yōu)化環(huán)境治理的必由之路。因此，問題的關(guān)鍵不在于“要不要改”，而在于“怎樣改”。其實(shí)，“煤改氣”不僅事關(guān)大氣污染防治，也牽涉我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等深層次問題，不能只見樹木不見森林。此次華北局部地區(qū)出現(xiàn)“氣荒”是多重因素疊加，政策上的一刀切、執(zhí)行上的操之過急，也是一個原因。因此，推進(jìn)“煤改氣”須統(tǒng)籌兼顧，除了要算政治賬，也不能忽視經(jīng)濟(jì)賬、供需賬，更應(yīng)把民生擺在突出位置，要想方設(shè)法讓群眾的屋子暖起來、熱起來。

現(xiàn)實(shí)中，公共政策往往難以一步到位，謀劃決策需要多一些全局意識、問題意識、過程意識。制定決策切不可只抓一點(diǎn)、不及其余，而需要進(jìn)行全面、系統(tǒng)、多維度的分析研判，做好應(yīng)急預(yù)案。眼下，一些地區(qū)已經(jīng)意識到問題，在天然氣供給短期內(nèi)無法滿足的情況下，因地制宜開發(fā)地?zé)崮?、太陽能、風(fēng)能等，就較好實(shí)現(xiàn)了能源結(jié)構(gòu)的多元化，確保不讓一家一戶挨凍過冬。

如何優(yōu)化公共政策的價值排序，讓政策從制定、落實(shí)到反饋、調(diào)整的全鏈條充滿民生溫度，是非常值得省思的時代課題

黨的十九大報告指出，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。”保護(hù)環(huán)境和保證供暖，從來都不是互相矛盾、此消彼長的關(guān)系;兩者的核心要義，都在于踐行以人民為中心的發(fā)展思想，落腳于增強(qiáng)老百姓獲得感這一根本目的。讓公共政策多一些人文關(guān)懷、民生觀照，我們的發(fā)展也必將更有質(zhì)量、更有溫度。