近日，《中共中央、國務院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》(以下簡稱《意見》)發(fā)布，明確了建設(shè)全國統(tǒng)一大市場總體要求和具體路徑，而且特別說明市場監(jiān)管機制建設(shè)是極其重要的環(huán)節(jié)。為此，我們認為全國統(tǒng)一大市場要求統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、全面提升監(jiān)管能力，是加快建立高水平全國統(tǒng)一大市場監(jiān)管機制的核心要素

建設(shè)統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則

市場監(jiān)管是政府對于市場的干預，其目的在于糾正市場失靈、維護市場秩序、保護包括消費者在內(nèi)的多方主體的利益。市場監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一對于建立全國統(tǒng)一大市場具有決定性作用。眾所周知，近些年來歐盟數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展明顯落后于中國和美國。專家學者普遍認為歐盟數(shù)字經(jīng)濟落后很大程度上源于其缺乏高度整合的統(tǒng)一數(shù)字市場，而阻礙歐盟統(tǒng)一數(shù)字市場形成的原因是歐盟各國之間數(shù)字市場監(jiān)管規(guī)則的不統(tǒng)一。比如一個德國電商平臺在法國發(fā)展，就面臨著德國和法國在消費者權(quán)益保護規(guī)則方面的顯著不同，這極大地增加了電商平臺在歐盟層面發(fā)展的成本。因此，歐盟立法趨勢是推進歐盟層面統(tǒng)一數(shù)字市場建設(shè)，2015年提出了《數(shù)字化單一市場戰(zhàn)略》，后續(xù)又通過了《數(shù)字化單一市場版權(quán)指令》《通用數(shù)據(jù)保護條例》等立法。歐盟希望通過立法來統(tǒng)一歐盟數(shù)字市場監(jiān)管規(guī)則，打造可以與中美相競爭的數(shù)字統(tǒng)一市場。

相比歐盟，中國是一個統(tǒng)一的國家，通過國家層面立法，我國市場監(jiān)管規(guī)則本身就是相對統(tǒng)一的，這也是我國相對于歐盟巨大的制度優(yōu)勢所在，但我國在市場監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一方面仍有需要改進之處，主要有以下兩個方面：

其一，在已有法律規(guī)定的領(lǐng)域，應在國家層面出臺實施細則和執(zhí)法指南。法律規(guī)定通常是一般化、抽象化的，這使得僅有法律規(guī)定不足以解決市場監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一問題，并為各地執(zhí)法不統(tǒng)一留下了很大空間。例如《中華人民共和國廣告法》規(guī)定除醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告外，其他廣告禁止使用醫(yī)療用語，但何謂“醫(yī)療用語”，國家層面并沒有給出明確界定和執(zhí)法指南，導致各地執(zhí)法不統(tǒng)一，不能為市場主體建立穩(wěn)定預期。因此，需要通過實施細則、執(zhí)法指南等方式加強市場監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一。

其二，為新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)市場增加監(jiān)管規(guī)則的供給。法律總是落后于社會生活的需求發(fā)展，當新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)市場出現(xiàn)時，往往沒有專門的市場監(jiān)管規(guī)則可以套用，從而導致種種問題出現(xiàn)。同時，由于缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)則，更加容易導致各地執(zhí)法的不統(tǒng)一，妨礙新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)全國統(tǒng)一市場的建立。因此，應加強頂層設(shè)計，及時關(guān)注新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)市場發(fā)展，以問題為導向，注意及時增加相應的監(jiān)管規(guī)則供給，給市場主體以穩(wěn)定的預期。

強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法

“徒法不足以自行”，除了市場監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一外，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)還需要統(tǒng)一的市場監(jiān)管執(zhí)法。

其一，應將統(tǒng)一執(zhí)法尺度作為市場監(jiān)管部門執(zhí)法的核心目標，并建立相應機制予以保障。全國統(tǒng)一大市場要求為市場主體建立穩(wěn)定的市場預期，這個預期不因地域的變化而變化，即無論市場主體在哪個地方經(jīng)營，所面對的執(zhí)法尺度應該是統(tǒng)一的。在司法領(lǐng)域，最高人民法院明確提出，統(tǒng)一裁判尺度是各級法院審判工作應追求的重要目標。因此，建議國家市場監(jiān)督管理總局加強頂層設(shè)計，研究統(tǒng)一執(zhí)法尺度的方法，適時發(fā)布相關(guān)文件，并建立相應工作機制。在統(tǒng)一執(zhí)法尺度機制設(shè)計方面，可以參考司法機關(guān)的做法，進一步規(guī)范執(zhí)法程序、加強執(zhí)法監(jiān)督，同時加強對執(zhí)法人員統(tǒng)一執(zhí)法尺度意識方面的教育。

其二，加強綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門的聯(lián)動?！兑庖姟返诙畻l明確提出了建立綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)動的工作機制。綜合監(jiān)管部門主要是指市場監(jiān)督管理部門，而行業(yè)監(jiān)管部門是指特定行業(yè)的監(jiān)管部門。以直播電商監(jiān)管為例，市場監(jiān)督管理部門是綜合監(jiān)督管理部門，而網(wǎng)信辦則是行業(yè)監(jiān)管部門;綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門間職能存在分工，亦存在交叉領(lǐng)域。因此，應通過加強聯(lián)動，促進執(zhí)法標準和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。在直播電商領(lǐng)域，市場監(jiān)管部門和網(wǎng)信辦已經(jīng)有了良好的協(xié)調(diào)互動，國家市場監(jiān)督管理總局與國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等七部門聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡直播營銷管理辦法(試行)》，該辦法成為直播電商領(lǐng)域的基本監(jiān)管規(guī)則，為此，統(tǒng)一執(zhí)法尺度對于加快建立高水平全國統(tǒng)一大市場監(jiān)管機制非常重要。

其三，行政執(zhí)法尺度和司法裁判尺度的相對統(tǒng)一。《意見》第四條明確提出，要進一步明確和統(tǒng)一行政執(zhí)法、司法裁判的標準。在相同問題上行政執(zhí)法和司法裁判的尺度應追求相對的統(tǒng)一。對于市場主體而言，行政和司法往往是并列的救濟渠道。如，一個知識產(chǎn)權(quán)人在權(quán)利受到侵害時，既可以請求行政機關(guān)以執(zhí)法的方式打擊侵權(quán)者，也可以通過法院訴訟的方式要求侵權(quán)人承擔侵權(quán)責任;這兩條并列的渠道，如果存在過度的尺度不統(tǒng)一，則會出現(xiàn)明顯失衡，造成市場主體預期不穩(wěn)定，不利于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。另外，按照依法治國的原則，行政機關(guān)的執(zhí)法行為往往具有可訴性，即行政相對人對行政執(zhí)法行為有異議，可以提起行政訴訟，將行政機關(guān)訴至法院，由法院對行政機關(guān)的執(zhí)法行為進行評價?；谝陨蟽蓚€方面原因，若行政執(zhí)法尺度與司法裁判尺度存在較大差別，則存在著行政執(zhí)法行為被司法進行否定評價的風險?？梢?，行政執(zhí)法尺度與司法裁判尺度的相對統(tǒng)一對于加快建立高水平全國統(tǒng)一大市場監(jiān)管機制極其重要。

全面提升監(jiān)管能力

全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，對市場監(jiān)管提出了更高的要求，要求市場監(jiān)管部門全面提升監(jiān)管能力。

其一，為提高市場監(jiān)管部門對新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的監(jiān)管能力，應探索特定領(lǐng)域建立高層級、跨區(qū)域、專業(yè)化的市場監(jiān)管機構(gòu)。我國市場監(jiān)管的模式以綜合執(zhí)法為主，這個模式極大地提升了監(jiān)管效率。但綜合執(zhí)法模式在面對新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的監(jiān)管時，也會面臨監(jiān)管能力不足問題。以“大數(shù)據(jù)殺熟”侵害消費者權(quán)益問題來說，在技術(shù)上，市場監(jiān)管部門執(zhí)法面臨如何判斷網(wǎng)絡服務提供者存在“大數(shù)據(jù)殺熟”的行為;在法律上，又面臨如何判斷網(wǎng)絡服務提供者實施的差別化定價是否“合理”等難題。這些難題是基層綜合執(zhí)法機構(gòu)很難應對處理的問題，要解決這些監(jiān)管難題，市場監(jiān)管部門可以考慮向司法部門學習，建立高層級、跨區(qū)域、專業(yè)化的市場監(jiān)管機構(gòu)。知識產(chǎn)權(quán)審判，特別是涉及發(fā)明專利等技術(shù)性較強案件的審判，司法部門為此建立了專門的知識產(chǎn)權(quán)法院系統(tǒng)。知識產(chǎn)權(quán)法院系統(tǒng)具有高級別、跨地域和專業(yè)化的特點，有效地破解了知識產(chǎn)權(quán)案件專業(yè)性強帶來的審理難題，取得了良好的成效。市場監(jiān)管部門面對專業(yè)性強的反壟斷問題時，應組建高層次、專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)予以應對，即在新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域，市場監(jiān)管部門可以探索建立高層級、跨地域和專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)，以全面提升新業(yè)態(tài)專業(yè)性領(lǐng)域市場監(jiān)管能力。以網(wǎng)絡市場監(jiān)管為例，可將網(wǎng)絡市場監(jiān)管中的復雜問題，例如涉及算法、新型不正當競爭等問題集中于新型的監(jiān)管機構(gòu)，新型的監(jiān)管機構(gòu)可以在國家市場監(jiān)督管理總局層面設(shè)立，亦可設(shè)立在網(wǎng)絡市場監(jiān)管經(jīng)驗較為豐富的北京、浙江、廣東等區(qū)域，跨地域的監(jiān)管范圍有利于加快建立高水平全國統(tǒng)一大市場監(jiān)管機制。

其二，全面加強市場監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)，為市場監(jiān)管工作提供強有力的技術(shù)支持。“工欲善其事，必先利其器”，在全社會向數(shù)字社會轉(zhuǎn)型的背景下，市場監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)尤為必要?！兑庖姟返诙粭l明確提出了加快智慧監(jiān)管、深化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、建立健全跨行政區(qū)域網(wǎng)絡監(jiān)管協(xié)作機制。這些都與市場監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)密切相關(guān)。市場監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)應該融入整體的“數(shù)字政府”建設(shè)中，由國家市場監(jiān)督管理總局為主導，建立全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)。這個市場監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)應導入各類市場主體的信息，特別是網(wǎng)店經(jīng)營者的信息，為市場監(jiān)管提供基礎(chǔ)性的條件。技術(shù)系統(tǒng)應具有對市場自動巡查、為行政執(zhí)法提供取證、固定證據(jù)等功能;技術(shù)系統(tǒng)還應與現(xiàn)有的投訴舉報系統(tǒng)打通，在系統(tǒng)中實現(xiàn)投訴舉報案件的分發(fā)、案件后續(xù)的管理等功能。全國統(tǒng)一市場監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)，將有效提升市場監(jiān)管能力，促進全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)、形成高水平市場監(jiān)管體系。

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