2017年7月份，趁著當(dāng)時中央縮減行政審批、省級行政事權(quán)下放到市的機會，廣州放了一個大招：市政府一次性向區(qū)級政府下放264項行政權(quán)力，這一數(shù)量不僅比此前六年下放的總數(shù)都多，還在打破了當(dāng)時的歷史紀(jì)錄。

為了確保改革的效果，在前期市相關(guān)部門曾分赴全市11區(qū)和當(dāng)時4個功能區(qū)進(jìn)行調(diào)研，專門收集匯總各區(qū)的需求。最后的改革方案也如各區(qū)所愿，將它們最期望的工業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)用地出讓、控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整等關(guān)鍵的審批權(quán)放了下去。

五年之后，這批放下去的權(quán)力絕大多數(shù)依然在區(qū)政府手里，但是有幾項關(guān)鍵的部分則需要交還給市政府。

不久前廣州市政府發(fā)布第188號政府令，宣布從今年5月1日起收回24項此前下放給區(qū)政府行使的行政權(quán)力，其中包括控制性詳細(xì)規(guī)劃初審權(quán)等8項五年前下放的部分。

放權(quán)的意圖和結(jié)果

對于這次收回權(quán)力的原因，市司法局在一份解讀材料里給出了三種情形：區(qū)政府缺乏承接能力、業(yè)務(wù)辦理量太少、由市級實施更符合實際情況。至于將控制性詳細(xì)規(guī)劃初審權(quán)等8項權(quán)力回收具體是哪一種情形，解讀材料并未單獨解釋，而是把它留給公眾自行理解。

市政府關(guān)于收回24項行政權(quán)力的公告(部分內(nèi)容節(jié)選)

回望五年前放權(quán)的初衷，激發(fā)各區(qū)發(fā)展積極性、推進(jìn)“放管服”改革是當(dāng)時被頻頻提及的主要原因，那次的改革方案也因此和“放權(quán)強區(qū)”聯(lián)系在了一起。

如今回過頭來看，確實有許多經(jīng)濟數(shù)據(jù)能夠證實上述意圖基本得到了實現(xiàn)。

以當(dāng)時承接放權(quán)最多的黃埔區(qū)和南沙區(qū)為例，“十三五”期間兩區(qū)的GDP年均增速分別為7.1%和9.6%，明顯高于同期全市年均增速的6%。此外，這期間黃埔和南沙每年的固定資產(chǎn)投資增速也比全市高約2%-3%。放權(quán)對于激發(fā)區(qū)政府的發(fā)展積極性確實成效明顯。

而從“放管服”的效果看，過去五年上述兩區(qū)在行政審批效率提升交出的成績單也是有目共睹。通過簡化流程、合并審查、統(tǒng)一設(shè)置行政審批局等改革措施，黃埔和南沙企業(yè)投資建設(shè)項目審批的等候時長從過去超過一百天逐步壓縮到了15天，許多具備條件的項目已經(jīng)可以實現(xiàn)“拿地即動工”。

正是因為放權(quán)帶來了積極效果，在過去10多年里類似的動作不止一次出現(xiàn)。除了2017年的大動作之外，廣州還在不同時期通過發(fā)布市政府令的形式持續(xù)推進(jìn)這一改革，最近的一次發(fā)生在2021年，廣州一次性調(diào)整精簡3000余項市級行政權(quán)力，其中包括將2515項權(quán)力調(diào)整由區(qū)實施。

整體上看，在中央和省層面部署的政府職能轉(zhuǎn)變改革進(jìn)程中，多年來廣州市政府向下放權(quán)才是常態(tài)和大趨勢，而向上收權(quán)只是偶發(fā)的個案。

放權(quán)和收權(quán)在形式上構(gòu)成了一個循環(huán)，由此形成的動態(tài)調(diào)整機制其實已經(jīng)涉及到地方政府治理模式改革和對基層政府的激勵約束機制的關(guān)鍵。既要放權(quán)讓基層政府有大身手的空間，又要避免后者在短期政績的沖動下濫用權(quán)力，這中間的設(shè)計需要足夠的精巧才能保障權(quán)力下放的正面收益持續(xù)大于負(fù)面影響。從這個意義說，廣州此次的收權(quán)其實具有一定的普遍意義，足以帶來寶貴的啟示。

放收權(quán)背后的普遍規(guī)律

在一些權(quán)威專家看來，中國政府治理模式主要由兩種機制在發(fā)揮作用：縱向?qū)蛹壍男姓职w制和橫向同級地方官員之間的晉升競爭關(guān)系。前者指的是從中央到地方的層層行政權(quán)力分包，地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟所需的大量資源與自由裁量權(quán);而后者則意味著地方官員圍繞晉升展開的橫向經(jīng)濟競爭，又充分調(diào)動著他們發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

在這一縱一橫制度的影響下，地方政府就被塑造成一個富有活力和創(chuàng)造性、敢于突破體制束縛的行動主體，這是改革開放以來中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡背后的一個重要動因。

這一治理模式也內(nèi)嵌了上下級政府權(quán)責(zé)調(diào)整機制。

對于上級政府而言，如果給下級不受約束的權(quán)力太多會導(dǎo)致一系列負(fù)面影響;但是把權(quán)力收得過死又會傷害下級的積極性，影響當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展。這種狀況使得上級只能朝著漸進(jìn)的方向不斷嘗試，先放一點權(quán)，如果出現(xiàn)了問題，那就收回來一些;如果激勵作用還不夠，那就再放一些。如此反反復(fù)復(fù)不斷嘗試來尋找收權(quán)與放權(quán)的平衡點。

而這一調(diào)整機制的缺陷在于，只有在放權(quán)出現(xiàn)了明顯問題時上級才能意識到需要收權(quán)和機制調(diào)整，而此時問題已經(jīng)發(fā)生，改革成本很難再事后追回。

從上述機制出發(fā)去審視廣州的做法，得出的結(jié)論也顯而易見：想要盡量降低放權(quán)的成本，上級政府需要在放權(quán)時同步引入恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督制約機制，無論是來自社會力量的制約還是政府部門的內(nèi)部監(jiān)督，都能幫助上級政府在早期識別處于萌芽狀態(tài)的問題，進(jìn)而以較小的代價進(jìn)行修正。

這也正是當(dāng)前廣州在繼續(xù)放權(quán)的同時加強陽光監(jiān)督的原因。近年來廣州積極落實中央統(tǒng)一部署，全方位公布了全市行政權(quán)力清單并且動態(tài)調(diào)整，各級政府各部門只能行使清單上列出的權(quán)力，超出清單之外皆為非法。

另一項同步配套的措施是廣州為了規(guī)范權(quán)力運行、打破“紅頂中介”壟斷而推出的中介超市。凡是符合準(zhǔn)入條件的中介機構(gòu)都可以入駐，企業(yè)可以自由選擇不同中介并且對其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行公開評價，引入公開化的機制對中介市場進(jìn)行監(jiān)督。市政數(shù)局的數(shù)據(jù)顯示，2021年，廣州市網(wǎng)上中介服務(wù)超市業(yè)務(wù)量持續(xù)增長，全年成交項目達(dá)1851個，同比增長133%;項目成交金額約9453萬元，同比增長30%。

2013年的廣州市兩會，市政協(xié)委員曹志偉展示他制作的“萬里長征審批圖”。

因為發(fā)布“萬里長征審批圖”的原因，廣州市政協(xié)委員曹志偉近年來有機會近距離觀察近年全國各地的行政審批改革。他曾經(jīng)對媒體解釋行政權(quán)力的精簡何以特別的難：“一項審批事項的存廢可能涉及一個處室的存亡。一項收費就可能涉及一個壟斷中介的機構(gòu)、甚至一種中介行業(yè)的興衰”。

某種意義上說，他的評判視角也許能幫公眾更好的觀察后續(xù)廣州乃至各地政府治理改革的最終成果。

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