“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。目前，深圳、上海、廣州已先行一步，開啟城市更新地方立法實(shí)踐。今年3月1日，全國首個城市更新地方立法《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》正式施行;7月21日，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》結(jié)束向社會公開征求意見;9月1日，《上海市城市更新條例》正式施行。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新的重要組成部分，也是城市更新立法中關(guān)注的焦點(diǎn)。江蘇某街道一老舊小區(qū)，供電服務(wù)人員正在對“蜘蛛網(wǎng)”進(jìn)行線路整改。(圖片由CNSPHOTO提供)

助力老舊小區(qū)改造

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新的重要組成部分，也是城市更新立法中關(guān)注的焦點(diǎn)。從目前三地的立法實(shí)踐來看，雖然立法內(nèi)容各有側(cè)重，但老舊小區(qū)改造都是其中的重點(diǎn)。

8月31日，在國新辦舉行的“努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷表示，各地在實(shí)施城市更新行動中，要由過去大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。在進(jìn)行城市更新工作中，應(yīng)該劃出重要底線，控制大規(guī)模拆除，堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強(qiáng)修繕改造，補(bǔ)齊城市短板。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》明確，綜合整治類城市更新是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，采取修繕、加建、改建、擴(kuò)建、局部拆建或者改變功能等一種或者多種措施，對建成區(qū)進(jìn)行重新完善的活動。舊住宅區(qū)和舊商業(yè)區(qū)因配套設(shè)施不完善或者建筑和設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低的，可以采取整飾建筑外觀、加建電梯、設(shè)置連廊、增設(shè)停車位等措施實(shí)施綜合整治類城市更新。

《上海市城市更新條例》則更偏向于由政府部門統(tǒng)籌舊區(qū)改造工作。其中規(guī)定，住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門按照職責(zé)推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造等城市更新相關(guān)工作，并承擔(dān)城市更新項(xiàng)目的建設(shè)管理職責(zé)。本市設(shè)立城市更新中心，按照規(guī)定職責(zé)，參與相關(guān)規(guī)劃編制、政策制定、舊區(qū)改造、舊住房更新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及承擔(dān)市、區(qū)人民政府確定的其他城市更新相關(guān)工作。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)安排資金，對舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項(xiàng)目予以支持。

避免出現(xiàn)大拆大建

8月31日，住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中稱，近期，各地積極推動實(shí)施城市更新行動，但在推進(jìn)過程中，出現(xiàn)繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，以及大拆大建、急功近利的傾向，有些地方出現(xiàn)隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹、變相抬高房價、增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問題。

為此，住建部強(qiáng)調(diào)，實(shí)施城市更新行動要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強(qiáng)修繕改造，補(bǔ)齊城市短板，注重提升功能，增強(qiáng)城市活力。

在各地出臺的城市更新計劃中，“不大拆大建”成為關(guān)鍵詞?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》強(qiáng)化歷史文脈保護(hù)，不搞大拆大建。強(qiáng)調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑的保護(hù)與活化利用，鼓勵實(shí)施主體參與文物、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑的保護(hù)、修繕和活化利用以及古樹名木的保護(hù)工作。實(shí)施主體在城市更新中承擔(dān)文物、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑保護(hù)、修繕和活化利用，可以按規(guī)定給予容積率轉(zhuǎn)移或者獎勵。

北京提出，在實(shí)施城市更新行動中，將聚焦城市建成區(qū)存量空間資源提質(zhì)增效，不搞大拆大建，除城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲備、房地產(chǎn)一級開發(fā)等項(xiàng)目。

《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》側(cè)重依法依規(guī)保護(hù)城市文脈，提出城市更新涉及歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村、歷史風(fēng)貌區(qū)、傳統(tǒng)村落、文物古跡、古樹名木、歷史建筑(含線索)、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑(含線索)和預(yù)先保護(hù)對象等歷史文化遺產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照已批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)法律、法規(guī)等對保護(hù)保留對象進(jìn)行保護(hù)利用，并依法辦理審批手續(xù)。

城市更新仍在探索

目前城市更新的政府架構(gòu)、配套政策尚處于探索階段，城市更新的立法也才剛剛起步。按照住建部的要求，城市更新不沿用過度的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)效益，不搞房地產(chǎn)化的開發(fā)方式。那么，城市更新究竟應(yīng)該采取什么方式?

中國人民大學(xué)國發(fā)院城市更新研究中心主任秦虹認(rèn)為，主要應(yīng)從過去的開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營模式，鼓勵企業(yè)長期運(yùn)營，持續(xù)改造投入，以現(xiàn)有資源所有者及居民出資參與微更新的方式，來推動城市更新。

例如，在國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中，對加快城市更新提出了“三區(qū)一村”要求，即在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新行動。“不論是發(fā)改委印發(fā)的文件，還是住建部新近出臺的文件，都強(qiáng)調(diào)城市更新不是大拆大建，而是以持有經(jīng)營的更新方式為主。”秦虹表示。

廣東省房協(xié)專家委員會主任委員、世聯(lián)行首席技術(shù)官黎振偉表示，當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入城市更新3.0時代。城市更新1.0時代是空間再造，2.0時代是內(nèi)容升級，3.0時代則是為城市賦能。要立足于城市“永續(xù)發(fā)展”的核心價值，在正確把握未來變化基礎(chǔ)上，改善城市人居環(huán)境，恢復(fù)或維持許多城市已經(jīng)失去或正在失去的“城市時代牽引力”的功能，激發(fā)城市活力。

黃艷表示，城市更新的工作剛剛起步，仍在探索過程中。下一步，住建部將推進(jìn)城市更新試點(diǎn)，探索城市更新的方法路徑，推出一批示范項(xiàng)目，積極、妥善、有序地實(shí)施城市更新行動。

關(guān)鍵詞： 城市更新 法制化 永續(xù)發(fā)展 避免大拆大建